סין או ארה"ב? האתגר שעומד לפתחו של נתניהו

יחסי ישראל-סין התנהלו, ככלל, בצל יחסי ארצות הברית וסין: בתקופת מלחמה הקרה התייצבה ישראל בגוש המערב; בשנות השבעים, כאשר פנתה ארצות הברית לכונן יחסים עם בייג'ינג החל סיוע ביטחוני של ישראל לסין בברכת וושינגטון; ב-1992, לאחר נפילת ברית המועצות וכינוס ועידת מדריד כוננו ישראל וסין יחסים דיפלומטיים; לאחר מתיחויות צבאיות בין ארצות הברית לסין בסוף שנות התשעים ובעקבות משברי הפאלקון וההארפי עם ארצות הברית חדלה ישראל מייצוא ביטחוני לסין; משנות האלפיים, כאשר ארצות הברית התמקדה בלוחמה בטרור ובמזרח התיכון, התפתחו יחסי הכלכלה ישראל-סין, ומשהתעוררה וושינגטון לאתגר ממזרח מגיעות האדוות גם לחופי ישראל.

מראשית העשור שעבר הובילו ממשלות ישראל מדיניות ברורה של קידום יחסי הכלכלה עם סין בתחומי החדשנות, ההשקעות, הפרויקטים והסחר. בנימין נתניהו, כאדריכל היחסים בתקופה זו, זיהה את כלכלת סין הצומחת כהזדמנות כלכלית חשובה לישראל, והגדיר כ"נישואים משמיים" את המתאם בין החדשנות של אומת הסטארט-אפ לבין צרכי הטכנולוגיה של סין, ההון והשוק שלה. בספרו האוטוביוגראפי "ביבי – סיפור חיי" מתאר נתניהו את מדיניותו: "כמו רוב מנהיגי המערב הלכתי על חבל דק ביחסנו לסין. מצד אחד רציתי לפתוח את השוק הסיני העצום למשקיעים ישראלים, ובו בזמן לבסס השקעות סיניות אצלנו – במיוחד בתשתיות ציבוריות. מצד שני הייתי גלוי לב עם מארחיי הסינים לגבי המגבלות על טכנולוגיות צבאיות ומודיעיניות שלא נוכל לשתף עם חברות מקומיות. זו הייתה התחייבות ברזל כלפי ארצות הברית, בת בריתנו הגדולה, שאנו חולקים איתה הרבה מטכנולוגיות אלו כמו גם את ערכי החירות של הדמוקרטיה."

ואכן, מדיניות הממשלה ברוב העשור שעבר, כפי שעוצבה בהחלטותיה בשנים 2013-2014 (155, 251, 1687) התמקדה במיצוי ההזדמנויות, קודמה באמצעות "ועדת החדשנות" המשותפת משנת 2014, ומוסדה בהסכם ה"שותפות כוללת לחדשנות", שנחתם במרץ 2017. בשנים אלה חלה עלייה בהיקף הסחר בטובין עם סין (מ-9.16 מיליארד דולר ב-2012 לכ-21.8 מיליארד ב-2022), בהשקעות סין בישראל ובמעורבות סין בפרויקטי תשתית בישראל, בעיקר בתחומי תחבורה, אנרגיה ומים. שר התחבורה ישראל כץ פעל במרץ ובנחישות לקדם תשתיות וצרכי התחבורה של ישראל במעורבות סין, בדגש לתחומי הנמלים, הרכבות והתחבורה הציבורית. את מדיניות ישראל ליחסיה עם סין בתקופה זו ניתן לתאר כקידום מירבי של יחסי הכלכלה, בדגש לתחום החדשנות, למעט בתחום הצבאי-ביטחוני (defense).

בדצמבר 2017 פרסם ממשל טראמפ את אסטרטגיית הביטחון הלאומי שלו, כשתחרות המעצמות עם סין בראש סדר העדיפויות, וטכנולוגיה בליבה. בשנים הבאות הגבירה וושינגטון את לחצה על ירושלים להגביל את יחסיה עם סין בתחומים בעלי השלכות על ביטחון לאומי, בדגש על השקעות, תשתיות, תקשורת, דאטה ולטכנולוגיה. תחת לחצים אלה קיבלה ממשלת ישראל בראשות נתניהו בסוף 2019 החלטה (ב-372) לכונן מנגנון מייעץ להיבטי ביטחון לאומי בהשקעות זרות בתחומים הנתונים לרגולציה, אך לא בתחום הטכנולוגיה. ההחלטה, שסין איננה נזכרת בה כלל, מבטאת התפתחות במדיניות ישראל – הרחבת הסייגים על יחסי הכלכלה שלה מתחומי ביטחון צרים (צבא והגנה) להגדרות מרחיבות יותר של ביטחון לאומי, תוך היענות מסוימת לדרישות וושינגטון. ועדיין, רבים בארץ ובארצות הברית הגדירו מדיניות זו כ"הליכה בין הטיפות", החותרת למזער מגבלות, להרויח זמן ולתמרן בין דרישותיה של ארצות הברית לצרכי הכלכלה של ישראל ולקידומם בעזרת סין.

על פניו, המשיכו ממשלת ישראל השלושים ושש בראשות נפתלי בנט וממשלת המעבר בראשות יאיר לפיד את מדיניות קודמותיהן ליחסים עם סין. בתקופת כהונתן נפגשה "ועדת החדשנות המשותפת" לישראל ולסין, לרגל 30 שנות יחסים דיפלומטיים ביניהן; חברת SIPG משאנגחאי החלה בהפעלת נמל המפרץ בחיפה, ונמשכו העבודות בפרויקט הקו האדום של הרכבת הקלה בתל-אביב – שניהם פרויקטים במעורבות סין, שראשיתם בממשלות נתניהו.

אולם למעשה, התחולל בשנים אלה שינוי מדיניות שקט בתחום יחסי ישראל עם סין, כנגזרת של יחסי ישראל-ארצות הברית. ערב נסיעת ראש הממשלה בנט לפגישה ראשונה עם הנשיא ביידן נמסר מלשכתו, כי ממשלת ישראל מתייחסת ברצינות רבה לדאגות ארצות הברית בנושא היחסים עם סין, ורואה בהם סוגיית ביטחון לאומי. לקראת ביקור הנשיא ג'ו ביידן בישראל, ב-13 ביולי 2022 נמסרה "הצהרה משותפת" לנשיא ולראש הממשלה יאיר לפיד על כינון דיאלוג אסטרטגי בנושא טכנולוגיות מתקדמות, ושני מפגשים נערכו (23.8, 28.9) מאז בוושינגטון בראשות היועצים לביטחון לאומי, ג'ייק סאליבן ואייל חולתא. במסגרת הדיאלוג כוננו קבוצות עבודה בראשות משרדי המדע, הבריאות והסביבה בנושאי בינה מלאכותית וקואנטום, מגפות ואקלים (בהתאמה) מצד אחד, וקבוצת עבודה בראשות המטות לביטחון לאומי, בנושא "סביבות טכנולוגיה אמינות"- Trusted Tech Ecosystems – מצד שני. גם בהצהרה זו לא הוזכרה סין, אולם תכולת עבודתה של קבוצה זו משקפת היטב את דאגות הביטחון הלאומי של ארצות הברית מפני סין במימד הטכנולוגי.

ב-12 באוקטובר 2022 פרסם ממשל ביידן את אסטרטגיית הביטחון הלאומי שלו, שגם בה נמצאת סין בראש רשימת האתגרים וטכנולוגיה תופסת מקום מרכזי. במקרה, באותו יום קיבלה ממשלת ישראל החלטה (ב-41) בדבר חיזוק המנגנון המייעץ בנושא השקעות זרות, שגם בה לא נזכרת סין. בראיון להארץ (18.12), אמר שגריר ארצות הברית בישראל תום ניידס, כי הממשל הגיע להבנות עם ישראל גם בנושא הסחר עם סין, והיא תהדק את הפיקוח על מכירת טכנולוגיה מקומית לה מחשש שתזלוג לידיים לא נכונות. "אנחנו לא יכולים להגיד לישראל עם מי לסחור וגם לא נעשה זאת. אנחנו רק רוצים לוודא שיש איזונים ובלמים כדי לוודא שהם מבינים לאן הטכנולוגיה עלולה להגיע". מדיניות הממשלה בתקופה זו חתרה אפוא לקידום יחסי כלכלה פוריים ובטוחים עם סין, כלומר תחת בקרה גוברת ומגבלות מורחבות, תוך חיזוק השותפות האסטרטגית עם ארצות הברית, בדגש על תחומי טכנולוגיה וחדשנות. בכירי ממשל בוושינגטון הביעו לאחרונה הערכה להתקדמות הניכרת שעשתה ישראל בתחום זה, ("ישראל זוכה לציון גבוה") ציינו את השינוי הניכר בתקופת הממשלה היוצאת, והביעו ציפיה להמשך התקדמות בממשלה הבאה.

יחסי ישראל עם סין מבטאים מגמה מורכבת. מניתוח נתונים כלכליים עולה כי אמנם היקף הסחר ביניהן בטובין עולה בהתמדה, אולם הייצוא מישראל לסין הגיע לשיא ב-2018, וכך גם מספר ההשקעות הסיניות בארץ, ושניהם ירדו מאז. היקף הסחר בטובין עם סין ב-2022 התקרב לזה שעם ארצות הברית (21.08 ו-22.04 מיליארד, בהתאמה), כמחצית מהיקף הסחר של ישראל עם אירופה, אולם בתחום השירותים מישראל מהווה הייצוא לסין, 170 מליון דולר, כאחוז בלבד מהייצוא לארה"ב, שהוא כ-17 מיליארד דולר (נתוני 2020). מעורבות סין בפרויקטי תשתית הגיעה לשיא ב-2019, ומאז נפלה בחדות. חברות סיניות הפסידו בכמה מכרזי תשתית בולטים ונרשמה ירידה גם בהתמודדותן במכרזים. טיסות ותיירות בין ישראל לסין צומצמו כליל בשנות הקורונה, ומתחדשות בזהירות רק בימים אלה. ואף בדעת הקהל כלפי סין בישראל, שבשנת 2019 היתה חיובית מאוד (66%) חלה צניחה של כ-20%, כמו ברבות ממדינות המערב. התפתחויות אלה נגזרות לא רק ממדיניות ממשלת ישראל, אלא גם מהתפתחויות עולמיות, בכלכלה וביחסי חוץ, כגון התפרצות מגיפת הקורונה, ושיבושים בשרשרות אספקה וגם ממדיניות סין, כגון בתחום הוצאת הון, מדיניות הקורונה של בייג'ינג, ומדיניות ארה"ב בנושא טכנולוגיה ושבבים.

איזו מדיניות יוביל בנימין נתניהו עם שובו ללשכת ראש הממשלה? ירח הדבש ב"נישואים משמיים" של ראשית העשור שעבר – מאחורינו, ומלכתחילה היתה הגדרה זו בלתי הולמת ליחסים מבוססי אינטרסים בין מדינות, שאינם יחסי זוגיות בלעדיים. בראיון לבארי וייס (30.11) נשאל נתניהו על יחסי ישראל עם סין, והאם הם מהווים חלופה לארצות הברית המתכנסת בעצמה, ושתמיכתה בישראל עלולה לדעוך. תשובתו, שללא ספק כוונה בעיקר לקהל אמריקני, כללה סימנים מבשרים למדיניותו בעתיד. ראשית, הדגיש את ארצות הברית כבעלת ברית חסרת תחליף של ישראל, וכנושאת אבוקת החירות בעולם. שנית ציין, כי ישראל, ככל המדינות, זקוקה לבעלי ברית, אולם יש הבדל בין יחסיה עם דמוקרטיות אחיות במערב, ובראשן ארה"ב, שהקשר עימה עמוק ומבוסס על ערכים משותפים, לבין אחרות. שלישית, "יש גבול למידת פתיחותנו לתלות במדינות שאינן קרובות לדעתנו (like-minded), כפי שלמדנו על שרשרות אספקה בקורונה". לפיכך, ציין "פתחתי את ישראל בהתלהבות לסחר ולמיזמים כלכליים עם סין, ואני מניח שאמשיך בכך. אולם, ענייני ביטחון לאומי גם הם בראש סדר העדיפויות שלנו, כמו של אחרים. נמשיך לעבוד עם סין, אך גם נגן על אינטרסינו הלאומיים."

העולם, כפי שהיה בעת שעיצב ראש הממשלה נתניהו את מדיניותו בראשית העשור שעבר, השתנה כליל. תחרות המעצמות החריפה וגלשה מחילופי מהלומות בהטלת מכסים להגבלות דרמטיות על ייצוא שבבים וטכנולוגיה, למלחמה באוקראינה ולאפשרות ממשית של התנגשות צבאית סביב טאיוואן. נתניהו אינו יכול להיכנס לאותו נהר פעמיים, כשמרחב התמרון של ישראל בין המעצמות, בעיקר בתחום הטכנולוגי, הצטמצם משמעותית. מדינות רבות במערב ניצבות בפני דילמות דומות לאלה של ישראל, ומסתמנות כמחנה הרלבנטי לשותפות טכנולוגית בין דמוקרטיות. נוכח קשת סוגיות המדיניות שעל הפרק בין ירושלים לוושינגטון – איראן, פלסטינים, רוסיה ואוקראינה, ושלל ענייני פנים – מסתמנים היחסים עם סין כנושא, שבו אין לממשלה צורך או עניין להתעמת עם וושינגטון, שסין בראש מעייניה.

על ממשלת ישראל להיות ערה להבדלים בין מידת הדחיפות בירושלים ובוושינגטון בנושא סין, ולרגישותה של ארצות הברית לקצב ולמגמת התקדמותה של ישראל בגזרה זו. הדיאלוג האסטרטגי בין ישראל לארצות הברית פותח בפני ישראל אופקים חדשים לשיתוף פעולה פורץ דרך עם בעלת הברית הגדולה ביותר שלה, ומאפשר לה להגביר את נכסיותה עבור וושינגטון ולחזק עימה את היחסים האסטרטגיים. לממשלת ישראל החדשה נכון להמשיך ולבנות את מדיניותה על הנדבכים שהניחו קודמותיה מאז 2019: לקדם את היחסים הכלכליים עם סין בכפוף לשיקולי ביטחון לאומי; להמשיך לצמצם את החשיפה לאתגרי ביטחון לאומי המיוחסים לסין בעולם: תלות, ריגול והשפעה, ביטחון שרשרות אספקה, ואבדן טכנולוגיה; ולקדם את הדיאלוג האסטרטגי עם וושינגטון על סביבות טכנולוגיה אמינות, כנתיב התקדמות לשיפור ביטחון הטכנולוגיות של ישראל מפני אתגרים מבחוץ ולחיזוק היחסים עם בעלת בריתה חסרת התחליף.

—

תת אלוף (מיל') אסף אוריון הוא חוקר בכיר וראש המרכז למדיניות ישראל-סין ע"ש דיאן וגילפורד גלייזר במכון למחקרי ביטחון לאומי. המאמר פורסם לראשונה בכתב העת של המכון.